Le misure di salvaguardia

Ritengo che con l’articolazione del PRG su due livelli, comunemente detti Strutturale (PRGS) e Operativo (PRGO), l’istituto delle norme di salvaguardia debba subire un raffinamento logico e forse anche giuridico. Si veda già, qui di seguito, come varia e si articola il semplice istituto in considerazione i due livelli del PRG.

Sfioro appena l’argomento, con l’intenzione di tornarci in un’altra sede: mi sembra che, data l’autonomia procedimentale e l’assenza dell’obbligo di provvedere ad approvare anche il PRG Operativo una volta approvato il PRG Strutturale in tempi stabiliti, questi due livelli della pianificazione debbano intendersi come due strumenti urbanistici con autonoma valenza giuridica. Se così non fosse, anche l’istituto delle norme di salvaguardia in presenza di varianti al PRG operativo ne uscirebbe completamente stravolto, anzi: espulso. Ecco perché, anche se la legge parla di un PRG articolato in una Parte Strutturale e una Parte Operativa, io preferisco sempre chiamarli PRGS e PRGO.

Dalla combinazione tra i due PRG si possono originare tre differenti situazioni giuridiche differenti.

La prima configurazione è questa: PRGS vigente, PRGO vigente, adozione di un nuovo PRGS. Questa situazione fa scattare un primo livello di salvaguardia. In questo caso si ha infatti la presenza contemporanea di due livelli strutturali del PRG. I titoli abilitativi devono essere conformi al PRGS vigente (quello “vecchio”, ma ancora vigente), e al PRGO vigente pienamente efficace. Inoltre (i titoli) non devono essere in contrasto con il PRGS adottato. A me pare di cogliere subito una possibile area di frizione, laddove le previsioni del PRGS appena adottato non trovino immediata corrispondenza con quelle del PRGO vigente, soprattutto se con le norme del PRGS non viene chiarita la prevalenza dell’uno o dell’altro. Per fare un esempio: l’adozione del PRG Strutturale potrebbe aver eliminato del tutto un’area che nel PRG Operativo è destinata a insediamenti residenziali. O abbassato delle altezze massime in un’area insediata. A me pare che in casi come questi la variante al PRG Strutturale implichi automaticamente anche una variazione del PRG Operativo. Questa, che sembra una banalità, potrebbe invece avere ricadute sul piano del procedimento e della partecipazione non del tutto banali.

La seconda configurazione è questa: PRG Strutturale nuovo (il vecchio è uscito di scena) e un PRG Operativo vigente. Generalmente il PRGO non è allineato al nuovo PRGS. Teoricamente e formalmente non siamo più in regime di salvaguardia, poiché non ci sono strumenti urbanistici adottati, ma solo approvati ed efficaci. Anche in questo caso, e in modo ancora più più incisivo che nella prima configurazione, occorre che il PRG Strutturale dica cosa si può fare o non fare nelle aree non più “allineate”, data per buona e accertata la prevalenza del PRGS. Per fare anche qui un esempio: il PRGS ha riconsegnato allo spazio rurale (aree agricole) delle aree che il PRGO vede ancora come zone insediate. Per il PRG Strutturale siamo in zona agricola: per il PRG Operativo siamo in una “vecchia” zona C. Che tipo di valutazioni deve fare chi rilascia il PdC? Il fatto che il PRG Strutturale parli in maniera teorica di individuazione in termini territoriali e non fondiari è appunto teorico, poiché molte componenti vengono definite in termini fondiari, e dunque il confine fondiario di un’area definisce in termini fondiari anche tutto ciò che le è al confine.

La terza configurazione è questa: PRGS vigente, PRGO vigente, PRGO appena adottato. Poiché si presume che la variante al PRGO sia comunque conforme al PRGS, i titoli abilitativi devono essere conformi al PRGO vigente e non in contrasto con il PRGO adottato. E’ il caso più conosciuto e semplice.

A questa prima facile disamina (purché nelle NTA si faccia un buon paragrafo di Norme transitorie), si aggiungono tre elementi di complessità: a) il tempo che può passare tra l’approvazione di un nuovo PRG Strutturale in presenza di un PRG Operativo “vecchio” (non allineato); b) il ruolo della salvaguardia nel caso in cui il vecchio PRG non sia articolato su due livelli, ma sia un PRG costruito su un unico livello, approvato ai sensi della L. 1150/1942; c) i tempi del regime di salvaguardia.

a) Si pone un problema di tempi, soprattutto nella prima configurazione. Infatti l’approvazione di un PRGS è sempre asincrono rispetto all’approvazione del PRGO. Ma non esiste alcuna norma che imponga di approvare un PRG Operativo “allineato” al PRGS entro un certo termine. Ne deriverebbe che la durata della “salvaguardia” verrebbe artatamente protratta per un tempo insostenibile. Non si tratta infatti di una salvaguardia attivata dall’adozione di un nuovo strumento urbanistico: qui abbiamo l’approvazione di un livello del PRG che non collide con le previsioni di dettaglio che sono sotto-ordinate. Che tipo di valutazioni tecniche e legislative è tenuto a fare il responsabile dell’ufficio Edilizia? Non solo il rilascio del titolo è a mio avviso problematico: lo è anche l’approvazione di un piano attuativo. Infatti e per esempio, se il PRG Strutturale avesse abbassato le altezze o ridotto le capacità edificatorie di tutta un’area, e poiché queste modifiche non sono ancora recepite dal PRG Operativo, che è quello “vecchio”, il piano attuativo deve essere conforme ai due strumenti?

b) PRG vigente ex L. 1150/1942. In questo caso non è possibile operare un discorso sulla prevalenza tra i due livelli. Il PRGS che si adotta non può incidere completamente sul PRG vigente. In poche parole: se il PRGS non ha detto nulla nel dettaglio, a mio avviso le previsioni del PRG vigente (ex L. 1150/1942), mantengono la loro efficacia fino all’approvazione del nuovo PRGO, che contiene appunto nuove previsioni di dettaglio. Il PRGS non contiene (non può contenere, secondo la LR 1/2015), elementi e contenuti che appartengono al PRGO. Ma si crea un corto-circuito: abbiamo una previsione di uno strumento sovraordinato che rimane priva di efficacia finché non viene approvato un PRGO conforme alle previsioni del PRG Strutturale. O allora, come mi pare di poter sostenere, nei casi in cui il PRGS “travolge” le previsioni del PRGO deve disciplinare questa interferenza, questa “ingerenza”. Anche in questo caso, si badi bene, non vi è alcuna norma esplicita che, che obblighi ad approvare un PRG Operativo entro un certo termine dall’approvazione del PRG Strutturale. Il che ci porta anche all’ultimo punto.

c) Ancora, e in generale: passati i tre anni di efficacia della misura salvaguardia, le previsioni urbanistiche del PRG mantengono invece la loro efficacia? Dunque l’efficacia delle previsioni adottate può permanere sine die? E può darsi dunque il caso di un rilascio del PdC difforme dalle previsioni urbanistiche adottate, dato che i tre anni di salvaguardia sono trascorsi?