Una piccola nota sulla necessità della pianificazione e sulla necessità dell’adattamento

E’ evidente che non possiamo immaginare un mondo senza alcuna pianificazione o programmazione (per ora lasciamo indefiniti i due termini).
E’ altrettanto evidente, dall’altra parte, che nell’urbanistica questa necessità della pianificazione si scontra effettivamente con la lentezza della formazione del piano, e con la rigidità della stessa pianificazione di rispondere in qualche modo a eventi improvvisi e imprevisti.
Occorre dunque e necessariamente trovare un punto d’equilibrio tra questi due fenomeni e prassi.
Non è questa la sede per fare un’analisi critica e approfondita del perché il PRG sia così lento, appunto, nel suo farsi. Qui voglio solo prendere anodinamente e oggettivamente atto che per la formazione di un PRGS occorrono di media più di 5 anni. Tempi che sono oggi diventati lunghi, poiché nessun imprenditore di una certa importanza può programmare la sua attività aspettando (con elevati rischi di incertezza), la formazione di uno strumento urbanistico per così tanto tempo.
E’ evidente altresì che alcuni meccanismi localizzativi soprattutto produttivi sono quasi impossibili da prevedere. Sono forse possibili da limitare o da escludere, ma non da prevedere. Possiamo insomma dire che nel bosco la nuova Ikea non la consentiremo, ma non possiamo dire dove Ikea ha previsto di insediarsi, nel resto del territorio.
Il tema è quello della localizzazione di attività produttive (oggi soprattutto logistica), ma anche tutto quello che è il vario mondo produttivo e del commercio su grandi superfici. Questa localizzazione avviene, per ovvie ragioni e senza che ci si debba scandalizzare per questo, poiché attiene a un principio universale, in prossimità di grandi vie di comunicazione: autostrade o simili, ferrovie, aeroporti. Gli stessi strumenti di programmazione territoriale, almeno in Umbria, indicano che la localizzazione di queste attività debba avvenire in prossimità di strade e di svincoli.
Ma lo stesso dicasi per ospedali o per centri universitari, per esempio.
E’ dunque molto probabile che se una grande azienda ha nella sua programmazione l’apertura di una nuova attività, cercherà di localizzarla in queste aree. Possibilmente libere.
Il tema che fa qui la differenza è la dimensione. I tagli medi delle nostre zone industriali, forse frutto anche di una stagione passata, si attestano sui 3.000 mq (sarebbe interessante per esempio che la Regione sostenesse una ricerca su questo, magari coinvolgendo l’Università), dove è possibile costruire circa la metà e quindi avere un fabbricato di 1500 mq. Si tratta di una dimensione che guarda ad una platea di artigiani piuttosto che alle imprese, alla GDO, all’Università o alla Sanità.
Oggi il taglio minimo per un’impresa significativa, che abbia in mente di lasciarsi un minimo di sviluppo per il futuro a medio termine, che non copra più della metà della sua superficie, che corredi il suo impianto degli standard necessari, ha bisogno di almeno 20.000 mq.
Ma pianificare grandi aree industriali, dove poter appunto insediare queste attività, presuppone un modello autoritativo e dirigistico che l’amministrazione pubblica non si può più permettere, perché significa espropriare i legittimi proprietari per consentire, in un futuro, l’atterraggio di qualche grande azienda. Il modello del PIP non funziona più per insediare le aziende, men che mai le grandi aziende. Dunque il legislatore ha pensato di lasciare giustamente l’iniziativa all’impresa e di lasciare agli enti pubblici il verificare la fattibilità dell’insediamento.
Le operazioni di rigenerazione urbana: facile a dirsi. Hanno il tema critico del costo degli interventi. Infatti i brownfield hanno stratificato valore (e quindi costi), sulla stessa area. Banalmente: più passaggi di proprietà vi sono stati e più è aumentato il valore, poiché a ogni passaggio il venditore ha voluto catturare la sua quota di valore.
Il modello autoritativo pubblico è qui ancora più impensabile (occorrono più soldi per espropriare). Spesso occorrono soldi anche per bonificare le aree, che portano il loro costo a valori insostenibili, al momento.

Analogamente, il modello autoritativo della L. 167/1962 o della L. 865/1971 (Legge sull’edilizia residenziale pubblica), non funziona più per l’insediamento delle case “popolari”. E dunque anche qui il legislatore ha dovuto pensare ad altre forme: rigenerazione urbana con premialità, social housing da computare come standard urbanistico, e così via.
Il fenomeno della residenza è apparentemente più facile da prevedere o da controllare. Il ceto più abbiente cerca di realizzare la propria casa isolata in collina o in aperta campagna. E’ da sempre così, non nascondiamoci, e chi riesce ad avere la disponibilità economica sufficiente sogna questo modello. E qui l’amministrazione pubblica deve solo controllare e moderare il fenomeno (eradicarlo sarà impossibile per molti anni ancora).
Sulla necessità dell’abitazione di base, l’amministrazione può avere un ruolo più importante nel momento della scelta localizzativa, lasciando poi comunque all’iniziativa privata il successo dell’operazione di previsione.

Per i grandi servizi pubblici o infrastrutture abbiamo necessità di interventi puntuali e mirati del pubblico (Fondi Comunitari, PNRR, ecc.), in variante spesso al PRG e a molti altri strumenti di pianificazione territoriale. Gli interventi pubblici puntuali sono generalmente attrattori di altre attività e sono generatori di traffico. L’intervento pubblico funziona insomma da catalizzatore, e nell’intorno il valore delle aree è destinato a variare.

Al momento dunque e in maniera sintetica, al momento abbiamo solo tre strade per realizzare le cose: a) l’iniziativa pubblica; b) l’iniziativa privata con il controllo pubblico; c) l’iniziativa mista, la Partnership Pubblico Privato (nelle sue varie forme: Project Financing, Leasing, Disponibilità, Concessione, ecc.).

Tutte queste forme hanno problemi di timing, o meglio: le curve tra il momento della programmazione (pianificazione, previsione), e il momento della reale attuazione sono ormai, nella maggior parte dei casi, disaccoppiate. Possiamo dire che faremo lì quella certa cosa, ma non sappiamo quando. Oppure facciamo qui ora questa cosa, ma non l’avevamo mai prevista.

Come conciliare dunque l’esigenza della programmazione con la velocità delle dinamiche insediative di oggi? Provo a mettere sul tavolo qualche argomentazione.
La prima è ridurre al minimo i tempi della formazione del Piano. Se si vuole continuare a credere nella utilità della pianificazione occorre ridurre drasticamente il tempo di approvazione dello strumento. Tra lo studio e l’approvazione formale occorrono circa 10 anni per arrivare all’efficacia completa di un PRG: non più sostenibile.
La seconda è rivedere la necessità dei limiti amministrativi del Piano. Spesso gli insediamenti in variante al PRG hanno ricadute che travalicano i confini comunali. La Regione o la Provincia (se potrà finalmente avere un destino), faccia il Quadro Strutturale per tutti i Comuni dell’Umbria. Questo Quadro Strutturale (non solo conoscitivo), deve essere possibilmente concordato anche con il Ministero della Cultura. Se si vuole, il PPR potrebbe essere una buonissima base di partenza per questo Quadro. Ai fini della formazione di questo Quadro, i Comuni potrebbero concorrere con un Documento Consiliare di orizzonte strategico. Gli interventi che sono in variante al Quadro Strutturale siano subito incardinati in una cabina di regia regionale. In conferenza di servizi il Comune sarà comunque e ovviamente chiamato e potrà dire la sua.
La terza è rivedere l’ambito d’applicazione del Piano (il dominio della sua funzione). Se la Regione produce il Quadro Strutturale (evitando così lo stesso sforzo o quasi a tutti i Comuni, soprattutto a quelli più piccoli), al Comune non resta che concentrarsi sulle operazioni locali e sul mettere un focus sulla qualità dei progetti di trasformazione.
La quarta è pensare a un meccanismo di plasticizzazione che consenta legittimamente (ma velocemente), al Piano (qualunque Piano, di qualunque livello), di assorbire e trarre nuova energia dall’evento imprevisto. Pensare a un meccanismo che trasformi, anche linguisticamente, la “variante” in evoluzione, in miglioramento, in modello.