Le ragioni di questa idea.
Questa breve nota intende accompagnare il commento che ho fatto al RR 2/2015. Allego un file pdf scaricabile con il R.R. 2/2015 e con un mio primo commento nei box riquadrati, con la font in Times.
Si tratta di un commento che si focalizza maggiormente sugli articoli per i quali ritengo di avere maggior competenza. Il commento è dunque parziale, e probabilmente laconico, a tratti. Per alcuni articoli si tratta di poco di più di un segnaposto, lo ammetto.
Vuole essere un testo aperto. Sono cioè più che disponibile a integrare il testo con i commenti e con le interpretazioni che verranno da altre parti. Così come sono disponibile a cambiare idea, se l’argomentazione è convincente. E ringrazio fin d’ora tutti coloro che vorranno arricchire questa costruzione. Integrerò via via il testo con le interpretazioni che reputerò significative. I commenti e le varie interpretazioni, anche dei singoli commi, potranno essere “in chiaro” o anonimi. Chi vuole restare anonimo lo dovrà solo dire.
Il testo è dunque “in progress” per definizione. Un pre-testo.
Mi assumo ovviamente la responsabilità di quello che ho scritto. Sicuramente ci saranno degli errori, avrò dato luogo a qualche “allucinazione” anche io (è di attualità). Credo tuttavia che il testo possa costituire un buon palinsesto sul quale convenire nel tempo, un testo organico e utile per gli operatori del settore, siano essi dipendenti pubblici o professionisti. Un testo che può stratificare, nel tempo, qualche elemento di dialogo con il legislatore. Che ha insomma una sua validità, non fosse altro che per instillare qualche dubbio. Un testo che è anche un elemento di apertura e di conoscenza reciproca tra chi vorrà partecipare. Il valore è forse più qui che nel merito. Se l’esperimento avrà successo, potrò replicarlo, magari con l’aiuto di qualche giurista, alla LR 1/2015.
Qualcuno mi potrà rimproverare una insopportabile pignoleria e precisione nell’uso dei termini della lingua italiana. Anche in questo caso la giustificazione è molto prosaica e semplice: la redazione di un testo normativo non è un tema di italiano o un romanzo, in cui si debbono fuggire come la peste le ripetizioni ravvicinate. Un testo normativo è un testo funzionale, servente, e se contiene due ripetizioni, in luogo di termini ambigui o circonvoluzioni linguistiche, ben vengano le ripetizioni! La scrittura aggettivale e avverbiale andrebbe messa a frutto in altri domini.
Tengo a precisare un’ultima cosa: molti criticano il binomio formato dalla LR 1/2015 e dal RR 2/2015 in maniera pregiudiziale, reiterando e tornando su facili luoghi comuni: “quelli della Regione non sanno bene quello che scrivono”; “non sono mai stati in prima linea in Comune”; “non hanno mai avuto uno studio da portare avanti”; ecc. Costoro forse non ricordano che cosa fosse la legislazione umbra precedente, e molti di costoro non sarebbero in grado di scrivere un testo normativo “chiuso”. Spesso sono critico e in disaccordo con gli uffici regionali su alcuni passaggi, su alcune interpretazioni, ma lo faccio da una posizione da cui, comunque, reitero a questi colleghi (sono stato qualche anno anche io nell’amministrazione pubblica), grande rispetto e stima. E che ringrazio sinceramente per il lavoro fatto dal 2015 fino a oggi.
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Una piccola nota sulla necessità della pianificazione e sulla necessità dell’adattamento
E’ evidente che non possiamo immaginare un mondo senza alcuna pianificazione o programmazione (per ora lasciamo indefiniti i due termini).
E’ altrettanto evidente, dall’altra parte, che nell’urbanistica questa necessità della pianificazione si scontra effettivamente con la lentezza della formazione del piano, e con la rigidità della stessa pianificazione di rispondere in qualche modo a eventi improvvisi e imprevisti.
Occorre dunque e necessariamente trovare un punto d’equilibrio tra questi due fenomeni e prassi.
Non è questa la sede per fare un’analisi critica e approfondita del perché il PRG sia così lento, appunto, nel suo farsi. Qui voglio solo prendere anodinamente e oggettivamente atto che per la formazione di un PRGS occorrono di media più di 5 anni. Tempi che sono oggi diventati lunghi, poiché nessun imprenditore di una certa importanza può programmare la sua attività aspettando (con elevati rischi di incertezza), la formazione di uno strumento urbanistico per così tanto tempo.
E’ evidente altresì che alcuni meccanismi localizzativi soprattutto produttivi sono quasi impossibili da prevedere. Sono forse possibili da limitare o da escludere, ma non da prevedere. Possiamo insomma dire che nel bosco la nuova Ikea non la consentiremo, ma non possiamo dire dove Ikea ha previsto di insediarsi, nel resto del territorio.
Il tema è quello della localizzazione di attività produttive (oggi soprattutto logistica), ma anche tutto quello che è il vario mondo produttivo e del commercio su grandi superfici. Questa localizzazione avviene, per ovvie ragioni e senza che ci si debba scandalizzare per questo, poiché attiene a un principio universale, in prossimità di grandi vie di comunicazione: autostrade o simili, ferrovie, aeroporti. Gli stessi strumenti di programmazione territoriale, almeno in Umbria, indicano che la localizzazione di queste attività debba avvenire in prossimità di strade e di svincoli.
Ma lo stesso dicasi per ospedali o per centri universitari, per esempio.
E’ dunque molto probabile che se una grande azienda ha nella sua programmazione l’apertura di una nuova attività, cercherà di localizzarla in queste aree. Possibilmente libere.
Il tema che fa qui la differenza è la dimensione. I tagli medi delle nostre zone industriali, forse frutto anche di una stagione passata, si attestano sui 3.000 mq (sarebbe interessante per esempio che la Regione sostenesse una ricerca su questo, magari coinvolgendo l’Università), dove è possibile costruire circa la metà e quindi avere un fabbricato di 1500 mq. Si tratta di una dimensione che guarda ad una platea di artigiani piuttosto che alle imprese, alla GDO, all’Università o alla Sanità.
Oggi il taglio minimo per un’impresa significativa, che abbia in mente di lasciarsi un minimo di sviluppo per il futuro a medio termine, che non copra più della metà della sua superficie, che corredi il suo impianto degli standard necessari, ha bisogno di almeno 20.000 mq.
Ma pianificare grandi aree industriali, dove poter appunto insediare queste attività, presuppone un modello autoritativo e dirigistico che l’amministrazione pubblica non si può più permettere, perché significa espropriare i legittimi proprietari per consentire, in un futuro, l’atterraggio di qualche grande azienda. Il modello del PIP non funziona più per insediare le aziende, men che mai le grandi aziende. Dunque il legislatore ha pensato di lasciare giustamente l’iniziativa all’impresa e di lasciare agli enti pubblici il verificare la fattibilità dell’insediamento.
Le operazioni di rigenerazione urbana: facile a dirsi. Hanno il tema critico del costo degli interventi. Infatti i brownfield hanno stratificato valore (e quindi costi), sulla stessa area. Banalmente: più passaggi di proprietà vi sono stati e più è aumentato il valore, poiché a ogni passaggio il venditore ha voluto catturare la sua quota di valore.
Il modello autoritativo pubblico è qui ancora più impensabile (occorrono più soldi per espropriare). Spesso occorrono soldi anche per bonificare le aree, che portano il loro costo a valori insostenibili, al momento.
Analogamente, il modello autoritativo della L. 167/1962 o della L. 865/1971 (Legge sull’edilizia residenziale pubblica), non funziona più per l’insediamento delle case “popolari”. E dunque anche qui il legislatore ha dovuto pensare ad altre forme: rigenerazione urbana con premialità, social housing da computare come standard urbanistico, e così via.
Il fenomeno della residenza è apparentemente più facile da prevedere o da controllare. Il ceto più abbiente cerca di realizzare la propria casa isolata in collina o in aperta campagna. E’ da sempre così, non nascondiamoci, e chi riesce ad avere la disponibilità economica sufficiente sogna questo modello. E qui l’amministrazione pubblica deve solo controllare e moderare il fenomeno (eradicarlo sarà impossibile per molti anni ancora).
Sulla necessità dell’abitazione di base, l’amministrazione può avere un ruolo più importante nel momento della scelta localizzativa, lasciando poi comunque all’iniziativa privata il successo dell’operazione di previsione.
Per i grandi servizi pubblici o infrastrutture abbiamo necessità di interventi puntuali e mirati del pubblico (Fondi Comunitari, PNRR, ecc.), in variante spesso al PRG e a molti altri strumenti di pianificazione territoriale. Gli interventi pubblici puntuali sono generalmente attrattori di altre attività e sono generatori di traffico. L’intervento pubblico funziona insomma da catalizzatore, e nell’intorno il valore delle aree è destinato a variare.
Al momento dunque e in maniera sintetica, al momento abbiamo solo tre strade per realizzare le cose: a) l’iniziativa pubblica; b) l’iniziativa privata con il controllo pubblico; c) l’iniziativa mista, la Partnership Pubblico Privato (nelle sue varie forme: Project Financing, Leasing, Disponibilità, Concessione, ecc.).
Tutte queste forme hanno problemi di timing, o meglio: le curve tra il momento della programmazione (pianificazione, previsione), e il momento della reale attuazione sono ormai, nella maggior parte dei casi, disaccoppiate. Possiamo dire che faremo lì quella certa cosa, ma non sappiamo quando. Oppure facciamo qui ora questa cosa, ma non l’avevamo mai prevista.
Come conciliare dunque l’esigenza della programmazione con la velocità delle dinamiche insediative di oggi? Provo a mettere sul tavolo qualche argomentazione.
La prima è ridurre al minimo i tempi della formazione del Piano. Se si vuole continuare a credere nella utilità della pianificazione occorre ridurre drasticamente il tempo di approvazione dello strumento. Tra lo studio e l’approvazione formale occorrono circa 10 anni per arrivare all’efficacia completa di un PRG: non più sostenibile.
La seconda è rivedere la necessità dei limiti amministrativi del Piano. Spesso gli insediamenti in variante al PRG hanno ricadute che travalicano i confini comunali. La Regione o la Provincia (se potrà finalmente avere un destino), faccia il Quadro Strutturale per tutti i Comuni dell’Umbria. Questo Quadro Strutturale (non solo conoscitivo), deve essere possibilmente concordato anche con il Ministero della Cultura. Se si vuole, il PPR potrebbe essere una buonissima base di partenza per questo Quadro. Ai fini della formazione di questo Quadro, i Comuni potrebbero concorrere con un Documento Consiliare di orizzonte strategico. Gli interventi che sono in variante al Quadro Strutturale siano subito incardinati in una cabina di regia regionale. In conferenza di servizi il Comune sarà comunque e ovviamente chiamato e potrà dire la sua.
La terza è rivedere l’ambito d’applicazione del Piano (il dominio della sua funzione). Se la Regione produce il Quadro Strutturale (evitando così lo stesso sforzo o quasi a tutti i Comuni, soprattutto a quelli più piccoli), al Comune non resta che concentrarsi sulle operazioni locali e sul mettere un focus sulla qualità dei progetti di trasformazione.
La quarta è pensare a un meccanismo di plasticizzazione che consenta legittimamente (ma velocemente), al Piano (qualunque Piano, di qualunque livello), di assorbire e trarre nuova energia dall’evento imprevisto. Pensare a un meccanismo che trasformi, anche linguisticamente, la “variante” in evoluzione, in miglioramento, in modello.
L’Idea-di-città
Succede spesso in molti incontri con amici e anche con profani del settore, che a un certo punto della conversazione spunti la frase, generalmente definitiva sull’argomento: “Eh, manca un’idea di città …, una visione …”. Ed è facile convenire sul punto: si ritiene anzi di aver toccato “il” punto.
Ma che cos’è l’Idea-di-città?
Sarebbe, se non intendo male, un’idea totalizzante che prefigura, in un colpo solo, sia lo spazio che il tempo di questo nuovo spazio. Il tempo è infatti il fattore più importante nell’avere questa idea di città. Si deve trattare infatti di un tempo piuttosto lungo (almeno 20 o 30 anni). Non si può dire di avere un’Idea-di-città per i prossimi 12 mesi. Occorre onestamente darsi un orizzonte più lungo.
Ma perché dovremmo avere bisogno di questa Idea-di-città? Perché diamo valore a questo concetto? Non siamo forse prigionieri di una sorta di vizio di origine? Di un vizio demiurgico? Non ci lasciamo sempre abbindolare dal “canto delle sirene”? L’architetto come un Dio più piccolo, capace di prefigurare prima e di figurare poi lo sviluppo di una città nei prossimi 30 anni? In questo caso il pianificatore, il politico, l’urbanista sono molto simili: difficile distinguere, al di là della tecnicalità che l’urbanista apporterà successivamente, una differenza ontologica tra queste figure. L’urbanista partecipa spesso e fin dalle prime battute alle discussioni sul destino della città.
E’ ancora valido questo concetto, questo paradigma? E’ ancora utile, ancora fertile? Negli ultimi anni è servito? O, domanda scandalosa: è mai servito nella storia della città?
Lo strumento tecnico di questa volontà demiurgica è il PRG. Le varianti sono l’indicatore sintetico che questa volontà si è scontrata con la realtà, con le sue dinamiche, con i suoi tempi …
Le varianti sono un indicatore della rigidità del PRG. Si dirà che lo strumento è ancora valido e che è stato usato male. Può essere. Ma allora dobbiamo ammettere che abbiamo avuto una schiera di amministratori-urbanisti di pessima levatura negli ultimi anni. O lo strumento non è perfettamente adeguato o l’artigiano non è capace ad usarlo. O un mix, certo. Ma bisognerebbe fare una riflessione più radicale sul tema.
Bisognerebbe impostare una vera e profonda ricerca storica per vedere quanto i PRG sono stati modificati nella storia della città, quando e perché. Non parlo solo degli ultimi anni. Io dico: risaliamo pure indietro nella storia della città, anche molto indietro, e vediamo quando e dove e quanto si è dovuta modificare rispetto a una “volontà di piano”. Una ricerca universitaria seria, con una gran mole di dati, di date, di esempi, di esempi diversi su scale diverse. E contestualizzando anche le dinamiche e le decisioni in funzione del valore di alcuni concetti. Non possiamo nasconderci per esempio (ne cito uno per tutti), che il tempo aveva un valore e paradossalmente una “durata” diversa anche solo 50 anni fa rispetto a oggi.
Onestamente, siamo ancora in grado di immaginare lo sviluppo di una città nei prossimi 30 anni? E la domanda ancora più scandalosa: siamo mai stati in grado? O il nostro rito del PRG, con la liturgia dei Piani Particolareggiati, si è spento nel tempo, si è infranto contro le resistenze delle logiche insediative, di volontà che hanno scavalcato il potere e la competenza locale?
O allora le nostre città sono andate avanti nella loro storia, malgrado il PRG, malgrado il mito dell’Idea-di-città?
La città si sarebbe allora adeguata invece ai vari accadimenti puntuali (nello spazio e nel tempo), che la realtà ha imposto alla città? La città si è modificata a seguito di questi grandi accadimenti (frane, alluvioni, sismi, ma anche ferrovie, autostrade, porti, tunnel, industrie, carceri, caserme, ecc.), qualche volta in maniera fragile, qualche con inerzia (tollerando), qualche volta in maniera anti-fragile.
Forse più che un’Idea-di-città, ci sarebbero state delle grandi idee già localizzate, e il PRG avrebbe cercato di adeguarsi a queste idee di sviluppo. Tra l’altro, come ben sa chi frequenta un po’ la materia, le varianti al PRG passano in Consiglio Comunale, prima di finire sul tavolo dell’urbanista. E dunque l’accoglimento di queste idee di sviluppo (la maggior parte sono idee di sviluppo infrastrutturali o produttive: l’abitazione seguirà), richiede già una valutazione sociale, economica, politica, da parte del potere locale.
La tesi finale è insomma che il rapporto tra il PRG e le Grandi Idee Localizzate (mi si passi provvisoriamente la locuzione), sia stato poco studiato (intendo studiato con un corredo di dati pluridisciplinari e non solo sotto il profilo della Storia della città), e che intuitivamente questo rapporto veda il PRG molto in sofferenza e sempre alla rincorsa della vita.
E27(2)
“[….] una rete di mobilità dolce [….]”
Bisogna tornare a nominare le cose come sono, che è un grande sforzo di umiltà e di realtà. Per mobilità dolce si intende un percorso per biciclette e altri mezzi? I marciapiedi sono già mobilità dolce? I percorsi per le biciclette devono essere necessariamente asfaltate? Devono essere necessariamente delle piste da corsa? Perché ricordo che la bicicletta è un mezzo previsto dal codice della strada che dovrebbe andare sulla strada. Perché questi percorsi non possono farsi con del semplice ghiaino (permeabile, tra l’altro)?
“[….] un tessuto continuo di prati e campi incolti [….]”
I campi incolti sono il segno della disfatta di un’iniziativa economica: non sono lì per fare da connettore ecologico tra altri prati e giardini. Per il semplice motivo che nessuno paga l’agricoltore per realizzare dei connettori ecologici. Se si vogliono dei connettori di questo tipo, se la collettività ritiene che questi connettori siano un valore fondamentale, la stessa collettività deve essere in grado di pagare per questo valore. Così come i prati. I prati sono tali perché sono destinati al pascolo o allo sfalcio, e non alla composizione estetizzante di patchwork visibili dall’alto di una terrazza (naturale o meno).
“[….] un parco multifunzionale [….]”
Che cos’è un parco multifunzionale? A cosa potrebbe formalmente rassomigliare se non alla città dispersa che tutti (apparentemente) disprezzano? Un parco è un ambito piuttosto esteso dove la matrice predominante è rappresentata da spazio agricolo (che oggi è tutto meno che naturale). E in questa matrice abbiamo una punteggiatura di casolari e agriturismi. E da un punto di vista formale vorrei capire che cosa cambia tra un agriturismo e uno studio dentistico o ambulatoriale, tra un casolare con le stalle e una piccola officina per riparare trattori o macchine o biciclette. E se non c’è una grande differenza, come immagino, bisogna accettare che in fondo questa città dispersa in Umbria, in Italia, non è tutta da disprezzare. Se non è multifunzionale è spazio rurale, come l’abbiamo sempre conosciuto e vissuto.
E27(1)
E27 (1)
La serie E27 vuole essere una serie di piccole notazioni critiche negli ambiti che più mi interessano: l’architettura, l’arte, la letteratura, il cinema …
Questa nasce dall’insofferenza che mi prende quando leggo testi sistematici o relazioni illustrative di piani, strumenti, programmi, redatti per la maggior parte da colleghi architetti in tema di pianificazione. Urbanistica, ma anche ambientale o di settore.
Molti di questi redattori sono colleghi, e qualcuno anche amico: se l’amicizia se è tale, forse potrà ben sopportare qualche critica. Non me ne vogliano, insomma: sono disponibile alle loro repliche.
Ritengo che l’uso di questo linguaggio dimostri una conoscenza superficiale delle dinamiche economiche e sociali (in buona fede). Sul territorio agricolo si sentono e si leggono poi delle cose che riflettono una visione ideologica del mondo (ideologica nel senso di non realistico), del tutto lontane dal mondo produttivo agricolo. Lo dico da uomo cresciuto in campagna e ancora e sempre vicino al mondo rurale.
Riporto per cominciare un passo e una locuzione abusata e le commento.
“[….] impostare un percorso di aggregazione volontaria ed attiva di attori del territorio attraverso patti di collaborazione per avviare un programma di promozione e sviluppo dell’area tra amministrazione comunale, imprenditori agricoli, strutture ricettive e cittadini. Una governance ‘leggera’ che assume la forma di network di coordinamento di iniziative comuni senza spese di gestione.”
CHI dovrebbe impostare un percorso di aggregazione “volontaria”? Che cosa è una governance leggera senza spese di gestione? Le cose si realizzano perché qualcuno decide. E in organizzazioni appena un po’ più complesse della tirannia il procedimento di decisione va formalizzato. E la formalizzazione implica una struttura, dei ruoli, delle responsabilità, degli impegni. Altrimenti è un happening, un flash-mob, un aperi-cena (che parola!). Occorrono patti, contratti, firme: quello che già conosciamo. Non è la forma di queste associazioni il problema: il problema sono i contenuti. Ci mettiamo insieme per fare cosa? Quali sono i nostri obiettivi comuni? Quali sono i nostri valori? Quanto siamo disposti a pagare per averli?
I prodotti a Km zero.
Un mercato di prodotti a Km zero è quasi la negazione ontologica del mercato, che nasce per far incontrare merci che arrivano (anche) da lontano. I prodotti a Km zero significa avere prodotti (anche), a Ore zero: nel senso della vicinanza e della freschezza. Ma anche nel senso dell’adesione ai cicli naturali. Prodotti a Km zero a Milano significa non avere ananas a Natale o più banalmente arance, o banane, per esempio. Significa che le fragole arrivano a maggio e non a settembre. Significa che le ciliegie arrivano a giugno, non a febbraio. Siamo disposti a questi sacrifici? O per prodotti a Km zero parliamo solo di lattughe e ravanelli? Perché se è così non credo che potrebbe contribuire in maniera significativa a risolvere o mitigare i nostri problemi ambientali.
Un corpo, oggi
La storia terrena di Gesù non poteva finire che così: con la sottrazione del Corpo. È iniziata con un corpo che arriva misteriosamente, e finisce con un corpo che va via, misteriosamente. Un corpo che appare la prima volta in una mangiatoia e che vediamo per l’ultima volta su una croce. Luoghi e situazioni molto umane, molte contestualizzate. In mezzo, una vita molto attiva, di grandi gesti, di frequenti viaggi, di momenti gioiosi e di momenti tristi. Gli uomini, per vivere, hanno dunque bisogno di un corpo. Sembra una cosa scontata. Solo che lo quando dico, forse sono proprio nel punto di rottura del pensiero sul corpo. Ecco, forse abbiamo frainteso, o proprio sbagliato, quando abbiamo detto che abbiamo bisogno di un corpo. Noi non abbiamo bisogno di un corpo: noi SIAMO un corpo. Non c’è un “Noi” fuori dal nostro corpo: non c’è un Io fuori dal mio corpo. Io sono il mio corpo. Dell’alluce alla punta di capelli. Mi sembra che abbiamo perso questa integrità, questa “santità”. Sebbene la storia di Gesù faccia molto riferimento al corpo, mi sembra che l’elaborazione dottrinaria del cattolicesimo abbia tralasciato questa “sacralità” del corpo a favore di una divisione tra” corpo” e “spirito”. Solo Piero della Francesca ci presenta un Cristo risorto con un corpo ben fatto, un corpo potente, un corpo che non si nasconde, un corpo non (già) spiritualizzato. Il corpo di Piero è un corpo che si offre, che non fugge, che non si sottrae. Invece noi abbiamo de-somatizzato la nostra vita. Niente corpo, niente morte. Ecco perché l’immagine delle bare di Bergamo sono così emozionanti. Quelle casse di legno sono l’evidenza, l’ultima evidenza, differita, mediata, di un corpo. La Resurrezione non è solo quel fenomeno per cui il corpo viene riportato in vita e tutto continua come sempre. Questa resurrezione, come una sorta di grande guarigione, di grande performance medica, mi sembra (mi si perdoni), anche banale: un miracolo in più, dopo aver camminato sull’acqua, ecc. La Resurrezione è invece una nuova vita, una Vita nuova: nulla può essere più come prima, nulla sarà più come prima. Gesù è risorto, ha una nuova vita, di cui sappiamo poco, e che comunque appare poco significativa, in confronto al prima. Tornare in vita per poche apparizioni, per convincere San Tommaso (con il corpo). Per poi volare in cielo, quando invece avrebbe potuto dimostrare ai Romani e a tutti che era storicamente, fisicamente, invincibile… Immaginiamo la scena: Gesù si presenta a Ponzio Pilato e gli dice: “Vedi, nemmeno la morte può fermarmi…” Perche’ non farlo? Perché quella sarebbe stata la vita di prima, la conseguenza, la continuazione, lo sviluppo, della vita precedente. Che grande insegnamento è invece la Risurrezione come nuova vita! Che grande prova lasciarsi morire definitivamente. Se non fosse presa come una diminutio, direi che è una prova eroica. Il grande insegnamento è rinunciare a tutto quello che è stato prima, lasciarlo andare, considerarlo concluso. Forse solo San Francesco si avvicina a questo profondo senso della risurrezione, quando si spoglia e cambia vita.
Questo della resurrezione è un grande miracolo, ovviamente. Forse il più grande. Come capire un miracolo? Non si può capire, si può solo comprenderlo: si può solo accoglierlo. Solo una razionalità “ampliata” può ammettere il miracolo. Una razionalità che ammette i propri limiti, dunque. Una razionalità disponibile, attenta, vergine. Mi sembra che questo dipinto di Piero lo dica meglio di me: “I miracoli avvengono quando voi dormite! Questo ci dice Piero. Anzi: “I miracoli avvengono sempre, solo che voi dormite.”
Le parole del Piano
L’analisi di alcune parole ricorrenti nella LR 1/2015 e nel RR 2/2015 forniscono l’occasione per vedere se sia possibile semplificare la terminologia usata e per fare una riflessione in ordine ai livelli di pianificazione previsti oggi in Umbria.
Nonostante il buon lavoro fatto già in occasione della redazione della LR 1/2015 con la conseguente riduzione di una gran parte della normativa previgente, considerando tra l’altro che il teso unico non poteva innovare completamente la materia, occorrerebbe oggi passare a una maggiore precisione terminologica. Alcune parole molto importanti per il lavoro dei tecnici umbri in generale e per gli urbanisti in particolare, vengono usate nella LR 1/2015 e nel RR 2/2015 spesso in maniera poco precisa. Qui di seguito prendo in considerazione le parole Ambito, Insediamento, Situazioni insediative, Macroaree e ne verifico l’uso all’interno dei testi fondamentali oggi in materia: LR 1/2015 e RR 2/2015.
La parola Ambito viene usata con le seguenti accezioni, nei due testi:
1. Ambito come superficie, come area.
2. Ambito come cornice di applicazione della norma. (Finalità e ambito di applicazione della norma)
3. Ambito come spazio di autonomia procedimentale (nell’ambito della Conferenza di servizi, ecc.)
4. Ambito come spazio di autonomia normativa e organizzativa (I Comuni, nell’ambito della propria autonomia organizzativa)
5. Ambito come insieme di persone (nell’ambito della Community Network regionale)
6. Ambito come spazio virtuale (nell’ambito del portale)
La prima accezione (Ambito come Area), viene poi declinata in molti altri modi:
a) Ambito territoriale
b) Ambito di salvaguardia
c) Ambito urbano
d) Ambito dello spazio rurale
e) Ambito del PRG
f) Ambito di trasformazione
g) Ambito di Rivitalizzazione Prioritaria (ARP)
Solo queste ultime due vengono definite in maniera esplicita. Tra l’altro “Ambito” pare essere una categoria logica e spaziale di secondo grado rispetto all’”insediamento”.
f) L’Ambito di trasformazione all’art. 7 co. 1 punto 7 lett. q) della LR 1/2015: “ambito di trasformazione”, parti di insediamenti esistenti, di suoli oggetto di previsioni urbanistiche non attuate, anche non contigue, delimitati dal PRG, parte operativa, attuati con uno o più piani attuativi.
g) Gli ambiti di rivitalizzazione prioritaria (ARP) all’art. 60 co. 1 lett. a) della LR 1/2015: aree, delimitate dai comuni, prevalentemente all’interno dei centri storici, che presentano necessità di riqualificazione edilizia, urbanistico, ambientale, economico, sociale e funzionale e pertanto costituiscono luoghi prioritari da rivitalizzare.
Ora, è pur vero che il contesto riesce nella maggior parte dei casi a disambiguare il senso, tuttavia in qualche frangente l’uso poco accurato di questi termini porta a risultati particolari. Si veda per esempio l’art. 59 co. 3: “Gli interventi di cui sopra possono comportare anche la modifica della destinazione d’uso in atto in un edificio esistente nell’ambito dell’insediamento”, o l’art. 91 co. 7: “[…] è consentita nell’ambito dell’azienda previa presentazione al comune di piano aziendale.”
La stessa difficoltà ritroviamo per i termini “insediamenti” e le “situazioni insediative”.
Con una formula poco felice, perché ricorsiva e perché introduce ancora un altro termine (tessuti), l’art. 7 co. 1 punto 7 lett. p) della LR 1/2015 definisce le “situazioni insediative e insediamenti del PRG”, come gli insediamenti caratterizzati da trasformazioni territoriali e tessuti insediativi per i quali il PRG definisce l’insieme delle caratteristiche di gestione e le modalità di intervento. Non si comprende, da questa prima enunciazione, se i due termini (insediamenti e situazioni insediative),debbano intendersi come assolutamente fungibili o se invece debbano essere intesi come distinti.
In sintesi, per gestire fenomeni che hanno tutti a che fare con la superficie abbiamo, nella LR 1/2015 e nel RR 2/2015, i termini che seguono:
1. Spazio
2. Aree
3. Zone
4. Tessuti
5. Parti
6. Macroaree
7. Insediamenti
8. Situazioni insediative
9. Suoli
10. Ambiti
In via preliminare è inevitabile chiedersi se abbiamo la reale necessità di tutta questa ricchezza terminologica, considerando che gli stessi termini non sono mai compiutamente definiti.
In secondo luogo occorre poi verificare, comunque, se esiste un’articolazione logica tra questi e quale sia il loro momento applicativo e la loro efficacia.
Dalla definizione data dall’art. 7 della LR 1/2015 pare di capire che l’Ambito di trasformazione sia una sottoclasse dell’Insediamento esistente. Ne deriva tra l’altro che esistono (dovrebbero esistere), Ambiti che non sono di trasformazione, che tuttavia non sono mai definiti. In ogni caso questi Ambiti sono delimitati dal PRG Parte Operativa, come disposto a chiare lettere dal citato art. 7.
Pare derivarne, in via deduttiva, che gli insediamenti siano individuati e definiti dal PRG Parte Strutturale. A ciò condurrebbe anche la lettura “piana” dell’art. 21 della LR 1/2015:
“Il PRG parte strutturale, identifica, in riferimento ad un’idea condivisa di sviluppo socio-economico e spaziale e mediante individuazione fondiaria, [….]
d) gli insediamenti esistenti e gli elementi del territorio che rivestono valore storico-culturale di cui all’articolo 96 e le eventuali relative fasce di rispetto;
e) gli insediamenti esistenti non aventi le caratteristiche di cui alla lettera d);
[….]
g) individua, in continuità con l’insediamento esistente, aree che classifica come zona agricola utilizzabile per nuovi insediamenti e stabilisce i criteri cui il PRG, parte operativa, deve attenersi nella relativa disciplina urbanistica, nonché criteri che riguardano l’assetto funzionale e morfologico da perseguire, nel rispetto del contenimento del consumo di suolo di cui all’articolo 95, comma 3;”
A completare l’articolazione, la concatenazione logica (e la difficoltà), interviene l’art. 89 co. 1 del RR 2/2015: “Il PRG, parte operativa, in attuazione delle disposizioni previste agli articoli 7, comma 1, lettera p), e 22 del TU, individua e disciplina le parti del territorio comunale costituenti le diverse situazioni insediative distinte in insediamenti esistenti o di nuova previsione, secondo la disciplina del Titolo IV del TU e degli articoli 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96 e 97 delle presenti norme regolamentari.”
Pensavamo che l’art. 21 della LR 1/2015 avesse sistemato una volta per tutte le cose, lasciando l’incombenza degli insediamenti al PRG Strutturale, e invece qui assistiamo a un nuovo rovesciamento.
Da questa breve analisi si posso trarre almeno due conseguenze.
La prima: è possibile (e dunque necessario, oggi), semplificare e curare i termini usati nella legge, definendo espressamente gli stessi e il loro momento operativo. Se si vuole insomma fornire una griglia lessicale a tutti Comuni della Regione, e con ciò una guida operativa, occorre che questa sia più semplice e più precisa. O allora si fa una scelta di campo affatto diversa, e si lascia la definizione degli aerali ai singoli Piani Regolatori, chiarendo solo i criteri con cui queste superfici debbono essere individuate e definite.
La seconda, che è la riflessione a latere: nonostante si dica correntemente che il PRG Strutturale non è conformativo (o non dovrebbe esserlo), in realtà esso lo è, e da subito. E ciò sia per previsione espressa di alcune componenti tra cui quelle appena citate (spazio rurale, vincoli, rischio, ecc.), sia perché l’individuazione fondiaria di una superficie comporta che anche il suo complemento sia necessariamente definito in termini fondiari. Se di una totalità formata da A + B individua in termini fondiari A, risulta definito, anche per semplice differenza, il complemento B. La fissazione di indici edificatori (sebbene in un range) e la limitazione delle altezze ex art. 95 co. 5, chiudono di fatto i gradi di libertà teoricamente lasciati al PRG Operativo. Il PRG Strutturale dice cioè quasi tutto.
Ne deriva che l’unico grado di libertà che rimane al PRG Operativo è dunque quello del disegno e della localizzazione di alcune funzioni all’interno di insediamenti esistenti privi di interesse storico-culturale (le vecchie Zone B e Zone C), e sempre, comunque, all’interno dei limiti ricordati sopra (indici, altezze, ecc.). Se a questo stato di fatto si aggiunge che la VAS condotta nel PRG Strutturale obbliga spesso ad una ulteriore precisione e definizione dei contenuti circa le trasformazioni previste (edificato, altezze, infrastrutture, colori ammessi, profili del terreno, opere di mitigazione), viene da chiedersi se l’articolazione del PRG su due livelli abbia ancora un senso.
P.S. Per chi vuole la completezza dell’informazione, allego qui sotto l’elenco delle ricorrenze dei termini e alcuni estratti della norma.
Macroaree:
art. 18 co. 3 LR11/2005.
art. 32 co.4 lett. a): ambiti, macroaree, insediamenti esistenti e di nuova previsione,
Ambiti.
art. 12 co. 1 lett. c): agli ambiti locali di pianificazione paesaggistica con specifiche normative d’uso
art. 21 co. 3: ambiti di salvaguardia proporzionati all’interesse della infrastruttura
art. 22 co. 1 lett. d): gli ambiti per nuovi insediamenti.
art. 24 co. 2 lett. b): ambiti territoriali contermini
art. 32 co.4 lett. a): ambiti, macroaree, insediamenti esistenti e di nuova previsione,
art. 32 co. 5: ambiti di trasformazione
art. 37: ambiti di trasformazione
art. 38 co. 4: Ambiti di Rivitalizzazione Prioritaria
art. 40: ambiti di trasformazione entro i quali attuare la perequazione
art. 47: ARP
art. 51 co. 6: ambiti tutelati
art. 60 co. 1 lett. a) ambiti di rivitalizzazione prioritaria (ARP): aree, delimitate dai comuni, prevalentemente all’interno dei centri storici, che presentano necessità di riqualificazione edilizia, urbanistico, ambientale, economico, sociale e funzionale e pertanto costituiscono luoghi prioritari da rivitalizzare;
art. 65: ARP
art. 79 co. 3: ambiti tutelati ai sensi degli articoli 136 e 142 del d.lgs. 42/2004,
art. 80 co. 1 lett. c): ambiti urbani
art. 83 co. 2: ambiti di massima tutela floristico-vegetazionale
art. 83 co. 4: ambiti per attività residenziali, produttive e per servizi,
art. 83 co. 5: ambiti che richiedono particolare tutela.
art. 86 co. 1: ambiti caratterizzati da aree di particolare interesse geologico e da singolarità geologiche
art. 86 co. 4: ambiti delle singolarità geologiche
art. 86 co. 5:
art. 87 co. 2: recepisce le aree di studio del piano regionale di cui al comma 1 e, in relazione alle risultanze delle ricerche compiute nel territorio, ne amplia gli ambiti di riferimento
art. 89 co. 3: ambiti territoriali
art. 95: Ambiti urbani
art. 95 co. 2 lett. a)
art. 100 co. 3: ambiti territoriali di cui al comma 2,
art. 104: ambiti dello spazio rurale di cui alla Sezione III e negli ambiti per insediamenti di cui all’articolo 95,
art. 106 co. 2: ambiti individuati nell’Atlante dei Siti di Attenzione per il Rischio Idrogeologico
art. 106 co. 2: ambiti di pericolosità
art. 106 co. 4 lett. i): ambiti estrattivi dismessi
art. 107 co. 1: ambiti con acquiferi di rilevante interesse regionale
art. 107 co. 1: ambiti delle aree di salvaguardia
art. 127 co. 1: ambiti ove non sono presenti collettori fognari comunali,
art. 130 co. 5: ambiti intercomunali interessati da sviluppo degli insediamenti abitativi, produttivi e per servizi
art. 133 co. 1 lett. n): ambiti di rivitalizzazione prioritaria
art. 153 co. 1: ambiti o immobili di maggior valenza storico-architettonica, naturalistico-paesaggistica e urbanistica,
art. 185 co. 1 lett. c): ambiti territoriali
art. 264 co. 11: ambiti “F” degli insediamenti che interferiscono con gli altri ambiti del Piano, nel rispetto dei seguenti criteri …
art. 270 co. 3: ambiti territoriali
art. 140 co. 3 RR 2/2015 RR 2/2015: Qualora il vigente regolamento comunale per l’attività edilizia contenga norme a valenza urbanistica sulle superfici utili coperte, sul volume o sulle altezze massime delle zone omogenee dello strumento urbanistico generale vigente, tali norme possono essere trasferite nelle normative tecniche di attuazione delle zone o degli ambiti del PRG interessati senza necessità di variante urbanistica ma con le procedure di adozione e approvazione cui all’articolo 31, comma 1 del TU.
Ambito
art. 7 co. 1 punto 7 lett. q): “ambito di trasformazione”, parti di insediamenti esistenti, di suoli oggetto di previsioni urbanistiche non attuate, anche non contigue, delimitati dal PRG, parte operativa, attuati con uno o più piani attuativi;
Art. 40 co. 2 lett. b): per parti di ambito o di situazioni insediative,
Art. 40 co. 2 lett. d): opere esterne all’ambito stesso, [di trasformazione]
Aere. 59 co. 3: anche la modifica della destinazione d’uso in atto in un edificio esistente nell’ambito dell’insediamento,
art. 68 co. 2: l’ambito territoriale [definizione per programma urbano complesso]
art. 77 co. 2: dell’ambito urbano,
art. 83 co. 2 lett. b): loro mantenimento rientri nell’ambito dell’attività produttiva;
art. 91 co. 7: è consentita nell’ambito dell’azienda previa presentazione al comune di piano aziendale.
art. 97 co.1 lett. a): ambito urbano
art. 102: ambito aeroportuale regionale
art. 113 co. 9: nell’ambito del portale e della banca dati di
art. 113 co. 9: nell’ambito della Community Network regionale di cui all’articolo 10 della l.r. 8/2011.
art. 132 co. 5: Nell’ambito degli insediamenti di cui all’articolo 93
art. 236 co. 1: Un’area possiede i caratteri dell’edificabilità di fatto se, nell’ambito territoriale in cui l’area stessa è inserita, …
art. 251 co.3 lett. a): progetti e programmi di ambito sovracomunale;
art. 258 co. 5: possono essere individuati in sede di variante, come ambito agricolo per la riqualificazione degli edifici medesimi,
art. 264 co. 4: Il termine di validità, nonché i termini di inizio e fine lavori nell’ambito dei piani attuativi le cui convenzioni siano state stipulate al 31 dicembre 2012 sono prorogati di tre anni.
art. 17 co. 3 RR 2/2015: 1) per la parte delle murature d’ambito esterno, siano esse pareti portanti o tamponature, che ecceda i centimetri 30 di spessore al finito.
art. 48 RR 2/2015: Nell’ambito degli insediamenti di cui all’articolo 93, …
Insediamenti
art. 7 co. 1 punto t lett p): “situazioni insediative e insediamenti del PRG”, sono gli insediamenti caratterizzati da trasformazioni territoriali e tessuti insediativi per i quali il PRG definisce l’insieme delle caratteristiche di gestione e le modalità di intervento. Le caratteristiche e le tipologie degli insediamenti sono definite dalle norme regolamentari di cui al Titolo II, Capo I, Sezione IV;
art. 7 co.1 punto t lett. r): “centri storici”, gli insediamenti esistenti che rivestono valore storico, culturale, artistico, ambientale e paesaggistico;
art. 36 co. 1: Tutte le zone a insediamenti i
art. 88 co. 1 lett. a): spazio rurale: è la parte del territorio regionale comprendente le aree agricole e le aree boscate, caratterizzata da edifici sparsi, non compresi negli insediamenti residenziali, produttivi e per servizi di cui alle norme regolamentari Titolo II, Capo I, Sezione IV, nonché ricomprendente gli insediamenti umani caratterizzati dalla integrazione dei valori storico- architettonici-paesaggistici delle singole opere con quelli prodotti dalla conformazione dell’insediamento e della modellazione del territorio;
art. 96 co. 1: Le aree e gli insediamenti di valore storico [quindi c’è una differenza]
art. 97 co. 1 lett. b): all’interno degli insediamenti urbani, [ce ne sono altri?]
art. 95 co.1 RR 2/2015: I nuovi insediamenti prevalentemente residenziali sono le parti del territorio oggetto di trasformazione insedia- tiva, sia in termini di espansione del territorio urbano, che in termini di sostituzione di parti del tessuto urbano medesimo. Gli ambiti sono caratterizzati dalla previsione di un
art. 95 co.1 RR 2/2015: gli insediamenti produttivi e per servizi esistenti e di nuova previsione sono le parti del territorio caratterizzate dalla concentrazione di attività economiche, produttive, industriali, artigianali e per servizi e da una limitata presenza di attività residenziale. In tali ambiti sono localizzati anche gli impianti
Situazioni insediative
art. 7 co. 1 punto t lett p): “situazioni insediative e insediamenti del PRG”, sono gli insediamenti caratterizzati da trasformazioni territoriali e tessuti insediativi per i quali il PRG definisce l’insieme delle caratteristiche di gestione e le modalità di intervento. Le caratteristiche e le tipologie degli insediamenti sono definite dalle norme regolamentari di cui al Titolo II, Capo I, Sezione IV;
art. 12 co. 1 lett. d): disposizioni di attuazione, con riferimento alle situazioni insediative del PRG e alle aree dello spazio rurale.
art. 22 co. 1 lett. d): nonché in rapporto alle preesistenze insediative, gli indi
art. 243: nonché in rapporto alle preesistenze insediative, gli indi
art. 246 co. 1 lett. b): disciplina le situazioni insediative per nuovi insediamenti degli strumenti urbanistici generali, tenendo conto dei caratteri funzionali e
art. 89 co. 1 RR 2/2015: Il PRG, parte operativa, in attuazione delle disposizioni previste agli articoli 7, comma 1, lettera p), e 22 del TU, individua e disciplina le parti del territorio comunale costituenti le diverse situazioni insediative distinte in insediamenti esistenti o di nuova previsione, secondo la disciplina del Titolo IV del TU e degli articoli 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96 e 97 delle presenti norme regolamentari.
art. 110 co.1 RR2/2015 : gli insediamenti, le parti del territorio urbano, le infrastrutture ed i servizi; le relative destinazioni d’uso prevalenti e compatibili, le modalità dirette ed indirette di attuazione delle previsioni, i parametri edilizi, urbanistici, ambientali ed i requisiti tecnici; [quindi gli insediamenti sono diversi dalle parti di territorio urbano]
art. 110 co. 1 RR 2/2015: la rispondenza degli insediamenti del PRG con le zone omogenee di cui al d.m. 1444/1968 e all’articolo 142, comma 1;
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