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Considerazioni sulla ripartenza e sul Codice dei Contratti pubblici

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Stimolato da molti interventi, non ultimo da quello del buon Diego Zurli su Umbria24.it, tento anch’io qualche riflessione sulla necessità di pianificare la ripartenza, passando per tre punti topici: la tutela della concorrenza, la governance, la corruzione.

Mi pare evidente che se manteniamo fisso e prevalente il principio della tutela della concorrenza, il Codice abbia pochi margini di miglioramento. Infatti, anche togliendo il Codice noi dovremmo comunque rispettare tutti gli altri principii del buon andamento della P.A., della trasparenza, della proporzionalità, dell’imparzialità, ecc. Quello che tutti chiamano il principio di rotazione degli affidamenti e degli inviti è invece per me solo un criterio (o meglio: una modalità operativa), con cui si garantisce la tutela della concorrenza. Ma se non riusciamo a bilanciare il principio della tutela della concorrenza con quello dell’economicità dell’azione amministrativa, rimaniamo nell’ambito di piccole modifiche operative al codice. Se la concorrenza è il principio primo sarò infatti obbligato, come stazione appaltante, a una serie di adempimenti ineludibili: pubblicazione ex ante della mia volontà di affidare un servizio o un lavoro (con criteri già fissati), gara, pubblicità delle sedute, pubblicità dei risultati, affidamento, rotazione per il prossimo incarico, ecc. Se a questi passaggi sinteticamente riassunti sopra aggiungiamo gli obblighi derivanti dalla trasparenza (che qui assolve due funzioni: una di tutela della concorrenza e una di controllo esterno), mi sembra che i margini di miglioramento si riducano molto. Non credo che il ricorso all’affidamento diretto per importi più elevati sia la soluzione, se rimangono ferme tutte le altre condizioni e gli altri vincoli. Ci possiamo anche appoggiare alle esperienze degli altri stati, ma cambierebbe di poco: in Francia, per esempio, il limite dell’affidamento diretto è fermo a 25.000 euro. Pressappoco facciamo gli stessi passaggi degli altri paesi europei, solo che ci mettiamo il doppio del tempo di media (non è una battuta). Perché? I motivi sarebbero molti: ne elenco solo due per ragioni di brevità:

1. Frammentazione della governance tra autorità, osservatori, albi, agenzie, (che porta alla frammentazione del procedimento amministrativo).

2. Conseguente moltiplicazione di obblighi di pubblicità, trasparenza, accessibilità del dato, ecc.

3. Scarsa infrastrutturazione telematica del paese (sia infrastruttura fisica che di portali, di procedure).

Insisto sulla Governance. Impossibile comprimere ancora di più i tempi di istruttoria dei dipendenti pubblici, se aumentano i passaggi e i filtri degli enti. O riusciamo a ridisegnare l’architettura decisionale o la responsabilità della decisione tenderà a diluirsi tra mille soggetti. Si veda già oggi come l’emergenza Covid19 abbia prodotto già più di mille pagine tra DPCM, decreti, ordinanze della Protezione Civile, Circolari del Ministero della Salute, ecc. Abbiamo uno Stato “normorroico”. Vi è una “soglia”, oltre la quale il responsabile dell’ufficio pubblico alza le mani e si dichiara sconfitto. A quel punto, se è molto coraggioso, usa il buonsenso (ignorando le leggi). Se non è molto coraggioso cerca di ripartire i rischi della decisione e quindi chiede tutti i pareri possibili (previsti dalle norme stesse). D’altra parte lo stipendio di un responsabile che firma appalti anche importanti non arriva a 2000 euro l’anno, e quindi non è da biasimare. Il problema è oggi aprire un’ombrello, uno scudo penale per i funzionari, che sono costretti a pensare che cosa rischiano, quanto rischiano, se la Corte dei Conti mette l’occhio sulle loro procedure. E cosa rischiano, quanto rischiano, se l’ANAC accende i riflettori su quella procedura. Occorre semplificare drasticamente l’apparato normativo, poiché è l’incertezza che blocca la firma dei responsabili della pubblica amministrazione, e non invece la chiara adozione di procedimenti, più lunghi che siano. Per certi appalti la Corte dei Conti o l’ANAC (perché averne due?), facciano un controllo preventivo e poi diano il via libera al procedimento.

La corruzione. Come dicevo provocatoriamente in un commento di qualche tempo fa, il funzionario italiano è l’unico nel mondo che apre il suo browser e che deve colloquiare quotidianamente con un’agenzia che gli ricorda costantemente la sua condizione di corrotto. L’Autorità Nazionale Anticorruzione è il il nome scelto per questa autorità. Ora, a parte l’infelicità del termine (che cos’è l’anticorruzione? La concussione, per simmetria?), è evidente che il tema della corruzione è diventato in Italia un tabù. In prima battuta esiste una differenza tra la corruzione reale e la corruzione percepita. E credo che noi tutti siamo abbagliati dalla seconda. La prima, in Italia, non è così diversa dal resto del mondo, se si esclude qualche isola felice. In secondo luogo, soprattutto molti magistrati ritengono che buona parte della corruzione si annidi nei piccoli appalti, e tipicamente in quelli sotto i 40000 euro. E’ vero che in Italia una grande fetta degli appalti riguarda questa cifra, ma questo non è colpa né dei funzionari pubblici né degli operatori economici. E’ che in Italia si fanno poche opere significative. Devo riconoscere che correttamente (e stranamente, a questo punto), l’ANAC nel suo rapporto annuale esclude gli appalti sotto i 40000 euro. Veramente si ritiene che sotto questa soglia si annidi una percentuale significativa del sistema corruttivo italiano? Ma che tangente si può immaginare su un lavoro “in bianco” (tracciato, bonificato, durcato), di 39.000 euro, di cui la metà andrà in tasse? Ma chi rischierebbe oggi per una tangente di 1000 euro (ricordo che la tangente è per definizione “al nero”, e che quindi all’imprenditore costa il doppio). E quanto costa allo Stato il controllo di questo fenomeno? E vogliamo considerare qual è la percentuale dell’incasso rispetto a quanto accertato? Non sarebbe meglio concentrare le energie sui grandi appalti, dove lì ci sono economie che consentono, anche con percentuali bassissime, delle cifre assolute di grande rilievo (e quindi appetibili)? Giusto, giustissimo combattere e debellare la corruzione. Mi sembra che gli strumenti normativi ci siano tutti (forse troppi: quante volte bisogna pubblicare o comunicare gli stessi dati degli appalti? In quante sezioni dello stesso sito? Abbiamo bisogno di 7 tipi di accesso ai dati?). Su Il Sole 24 Ore di qualche tempo, il quotidiano stimava che l’onere burocratico legato alla trasparenza e alla prevenzione della corruzione oggi impegni il 30% dell’attività degli uffici. Possiamo ridurlo?

Nonostante i governi

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Credo che se stiamo uscendo da questo tunnel lungo ormai dieci anni, lo dobbiamo non ai governi che si sono succeduti in questi anni, ma nonostante i governi che si sono succeduti. La mia non è un’affermazione oppositiva: è un’affermazione che deriva dalla percezione di un distacco ormai sempre più evidente tra la società civile e la politica (nel senso nobile della parola). Sì Renzi ha fatto delle buone cose, è un riformista moderato, ma ormai la sua spinta innovatrice ha perso potenza. Roma ha “digerito” anche lui, lo ha metabolizzato, lo ha de-renzizzato. Sicuro, c’è Grillo e i suoi cinquestelle, incapaci di governare seriamente, e quando dico seriamente penso fare i conti con la politica estera e con vincoli di bilancio. Berlusconi che ritorna e che vincerà le prossime elezioni, senza tuttavia capire come fare il governo e con chi dopo di lui. E poi i governi tecnici, che hanno fatto i tagli che dovevano fare, senza nemmeno darci la motivazione di qualche buon ideale. Come se fossero storie già viste.

Ecco, in questi dieci anni c’è stata gente (eroica), che ha tenuto in piedi il sistema Italia. Si tratta di commercianti, di artigiani onesti, di liberi professionisti portati alla fame, di piccole imprese che fanno salti mortali per dare gli stipendi a fine mese ai propri dipendenti, di funzionari e impiegati pubblici responsabili, di contadini che nonostante li facciano restare in casette (le chiamano così: ci sarà un motivo), si alzano alle 5 e vanno a mungere le loro pecore. Tutta gente che ha continuato a pagare le tasse, lamentandosi sì del “governo ladro” (fa parte del business), ma che ha continuato a lavorare, a risparmiare, a pagare gli studi ai figli. Gente che non è fuggita all’estero perché oramai la famiglia è qui o perché non ha avuto il coraggio di farlo. Gente che però ha avuto il coraggio di restare. Gente che è restata con il timone a diritta.

Certo: c’è qualche imprenditore disonesto che non ha pagato alcune tasse, qualche impiegato pubblico che non è un campione di lavoro, qualche contadino che ti vende l’agnello e la ricotta in nero.

Tuttavia, nel complesso si è andato consolidando un tessuto, una rete operosa, che lavora silenziosamente e che riesce a tenere in piedi anche una classe politica in cui forse non si riconosce più, non perché la reputa particolarmente malandrina, quanto invece incapace da una parte di proporre delle visioni e dall’altra di tenere banalmente i conti in ordine. Un tessuto che vede la politica come un male necessario, un’incrostazione sociale, un fenomeno che bisogna sopportare.