Written by Buongiorno. E grazie a tutti voi.
In qualità di Consigliere vi porto i saluti dell’Ordine degli Architetti della Provincia di Perugia, che segue con attenzione, ovviamente, l’argomento ZES.
Come sapete i vantaggi della ZES sono principalmente di due tipi: a) vantaggi fiscali-economici; b) vantaggi procedimentali. I primi si articolano poi in altre direzioni: 1) facilitazioni lato INPS su assunzioni; 2) iper-ammortamento; 3) crediti d’imposta.
Io mi concentrerò solo sul procedimento. E faccio subito una distinzione, che ha la sua importanza: mentre i vantaggi fiscali-economici riguardano solo le aziende che operano nei 37 Comuni che sono rientrati in una certa categoria, le semplificazioni procedimentali, e cioè la riduzione dei termini procedimentali, riguarda tutti i Comuni dell’Umbria.
Ora, è evidente che i vantaggi fiscali si misurano immediatamente in termini monetari e quindi gli imprenditori visualizzano subito, all’attualità, quanto potranno risparmiare. È meno evidente, forse, ma i vantaggi procedimentali sono altrettanto consistenti. Guadagnare un anno di procedura (è solo un esempio), che cosa significa? Vi sono vantaggi diretti e vantaggi indiretti. Tra i vantaggi diretti vi sono quelli legati a minori ore di lavoro, perché anche nei tempi dilatati dei procedimenti, le persone continuano (saltuariamente), a produrre integrazioni, documenti, a partecipare a incontri. Questi procedimenti sono costituiti da fasi, per cui abbiamo delle fasi molto blande intervallate da momenti di forte accelerazione. In questi momenti è facile tra l’altro fare errori. Con tempi lunghi e incerti è difficile programmare per l’imprenditore, che oggi ha anche il rischio che lo Stato torni indietro sui contributi che aveva “promesso”. Ma la procedura lunga e incerta non costa solo all’imprenditore: costa a tutti noi. Perché nei tempi del procedimento lavora l’imprenditore, lavorano i tecnici di parte, lavorano i consulenti, ma lavora anche la pubblica amministrazione. Cioè sempre noi. C’è dunque un vantaggio immediatamente percepibile da parte dell’impresa, ma c’è anche un beneficio per tutti noi.
Con quali strumenti la ZES (il DL 124/2023), cerca di farci guadagnare tempo?
Con due leve principali direi: la prima è di aver costituito una Struttura di Missione specifica; la seconda è di aver definito un procedimento specifico.
L’esistenza della Struttura di Missione comporta diversi vantaggi.
Il primo è che la Struttura di Missione diventa l’unico soggetto a cui far riferimento. Oggi la SdM è stata trasferita nel Dipartimento per il SUD. Ciò significa ancora maggiore stabilità: la SdM infatti era una struttura temporanea e con un peso limitato. Oggi significa un orizzonte molto più stabile, anche nelle persone impiegate. L’imprenditore dunque parla solo con la SdM.
Il secondo è che la SdM diventa Autorità Procedente nei procedimenti più complessi con valutazioni plurime.
Il terzo è di avere centralizzato l’azione incentivante e di monitorare i risultati di questa nuova legislazione specifica.
L’aver definito un procedimento specifico comporta altri vantaggi.
Il primo è che è un procedimento con termini tassativi. Dopo i termini (30 o 45 giorni), si forma il silenzio-assenso. Il Responsabile della SdM firma il provvedimento definitivo “pesando” le varie posizioni. Non è detto insomma che la maggioranza numerica determini automaticamente l’esito dell’Autorizzazione Unica.
Il secondo è il tipo di provvedimento che viene firmato e la sua efficacia giuridica. Si tratta di un’Autorizzazione Unica, che tiene luogo di tutti gli altri titoli e autorizzazioni necessarie. Consente di costruire l’impianto che si vuole realizzare e di iniziare l’attività. Non solo: dove serve costituisce anche Variante al PRG e, dove serve, consente anche l’esproprio.
Come si forma, amministrativamente, questa autorizzazione?
L’Autorizzazione Unica ZES è un provvedimento amministrativo complesso, concentrativo e pluristrutturato. Questo ha diverse ricadute sotto il profilo giuridico, che tuttavia oggi sarebbe troppo lungo esaminare qui.
Diciamo che si forma all’esito di una Conferenza di Servizi. La CdS parte in modalità asincrona, e cioè la SdM invia a tutti gli enti individuati e competenti l’indizione della CdS. I vari enti hanno appunto 30 o 45 giorni (in ambiti tutelati), per esprimere il loro parere. Ovviamente ci sono i termini ragionevoli di una richiesta di integrazione documentale e di produzione di documenti integrativi. Ma non è una partita a “ping-pong”: una richiesta-una produzione.
Se i pareri sono tutti positivi, il Coordinatore (oggi Capo Dipartimento) della SdM firma il provvedimento finale.
Se vi è qualche dissenso, il Capo Dipartimento indice e convoca una conferenza in modalità sincrona, con una certa velocità.
Se anche in quella sede vi sono dei dissensi non superabili, la questione viene posta all’attenzione del Consiglio dei Ministri, che decide con velocità sul tema.
Poiché la SdM diventa Autorità procedente, questo significa che nei procedimenti di VAS e di VIA, per esempio è lo stesso Dipartimento a coordinarsi con la Regione per le conferenze dei servizi ivi previste. Non è più il singolo imprenditore o il Comune a dover corrispondere con i vari enti, ma è appunto il Dipartimento.
Come si avvia questo procedimento?
Come abbiamo visto prima, la costituzione della SdM ha tra i propri vantaggi, di costituire l’unico punto di riferimento per l’impresa. Per facilitare e consolidare questa autonomia, la SdM ha creato uno sportello unico digitale, il cui acronimo è S.U.D. Se qualcuno di voi ha già lavorato o lavora per esempio nella Regione Lazio, si rende subito conto che il portale è analogo al portale SUAP di quella regione. Dunque il progetto va caricato su questo portale, seguendo il flusso documentale indicato. Oltre agli elaborati tecnici va caricato un documento che si chiama Business-plan. È un documento essenziale. Senza quello la procedura non parte. Così come consiglio di farsi firmare la procura per caricare i documenti, altrimenti l’imprenditore se li deve caricare accedendo con il suo SPID ogni volta.
Per chi non si sente ancora sicuro del proprio progetto (tecnico e/o imprenditoriale), c’è la possibilità di inviare una Comunicazione Preventiva, con un minore onere documentale ovviamente, per verificare se l’istanza è procedibile o meno. L’esito della Comunicazione non pregiudica, ovviamente il caricamento della domanda definitiva. Attenzione: questa Comunicazione non è la Comunicazione da fare sul portale dell’ADE per l’”impegno” dell’investimento che si prevede di fare.
Tutti gli interventi sono “Zessabili”?
No. Vi sono alcuni requisiti e alcune esclusioni. Il criterio guida è che siano necessari una pluralità di titoli. Il procedimento ZES nasce per semplificare procedimenti complessi e dunque laddove vi è già stata una concentrazione di procedimenti o la cosa è semplice in sé (un PdC conforme al PRG), il procedimento ZES non è applicabile.
L’AUA per esempio è un titolo unico e quindi non ci sarebbe possibilità di attivare il procedimento ZES. Così come l’art. 208 DLgs 152/2006 (Impianti per trattamento rifiuti). Ma se l’AUA o l’Autorizzazione ex art. 208 fanno parte di un intervento più ampio per il quale c’è bisogno di più titoli, allora queste autorizzazioni entreranno come endoprocedimenti nell’Autorizzazione Unica finale.
Tra le esclusioni segnalo che vi sono esclusioni dalle agevolazioni (ne ricordo solo una perché non è la mia materia: il progetto deve essere compreso tra 200.000 e 100.000.000 di euro), e vi sono esclusioni dal procedimento:
- – Progetti soggetti a SCIA
- – Impianti e infrastrutture energetiche
- – Opere e attività ricadenti nella competenza territoriale degli aeroporti
- – Investimenti di rilevanza strategica nazionale
- – Attività commerciali (D.Lgs. 114/1998)
- – Reti di comunicazione elettronica
Tutto perfetto?
No. Indico alcuni punti su cui ancora forse c’è da lavorare. E qualche considerazione marginale.
Eventuali altri profili sensibili (Aree PAI, Beni tutelati ex art. 10 Dlgs 42/2004). Su questi punti la norma non dice nulla di specifico. Ora, sotto il profilo paesaggistico ritengo possibile che la Soprintendenza ritorni il parere in 45 giorni, ma se trattiamo un bene tutelato ex art. 10 del Codice BB.CC. non credo che i termini previsti dal Codice stesso possano essere così compressi. Analogamente, se abbiamo un bene in area PAI di competenza ministeriale (la faccio breve). Martedì scorso è stato presentato a Spoleto l’anteprima di un paper OCSE sull’attrattività dell’Umbria. Tra i vari dati elencati ne ho “pizzicato” uno emblematico al proposito: il territorio sottoposto a esondazioni è pari al 9,1%, di molto superiore alla media italiana (6,6%). In portali potete verificare che la Regione Umbria ha una copertura di bosco superiore al 40%. Nel cosiddetto consumo di suolo le infrastrutture pesano per circa il 35%. Abbiamo una densità di Beni Culturali di 0,33 beni/kmq. Siamo insomma in un paesaggio molto bello e molto sensibile ed ora paura che questi termini non possano sempre conciliarsi. E devo fare una digressione sulla semplificazione, perché è stata declinata negli anni in varie forme. Qui ne abbiamo due: la prima che è quella più facile da mettere in campo (legislativamente), e cioè la compressione dei termini procedimentali; la seconda la riorganizzazione in termini di governance. Qui i tempi vengono ridotti, e viene disegnata poi una nuova architettura istituzionale, che di fatto sconfessa il modo ordinario di funzionare dell’amministrazione pubblica, al punto che qualcuno suggerisce di estendere questo procedimento a tutt’Italia. Ma questo equivale a una nuova governance istituzionale, con ruoli e funzioni diverse. Vaste programme.
Il raccordo con i tempi della VIA e della VAS. Dai primi casi che come Studio ci è capitato di seguire, abbiamo una percentuale del 100% di variante al PRG. E sappiamo che in Umbria una variante al PRG comporta di default una VerVAS. Lasciamo da parte per un attimo l’intreccio tra la VAS o della VerVAS in caso di progetto che va in VIA. Si presentano, in ogni caso, due possibilità: due scuole di pensiero. L’imprenditore affronta da subito e da solo le Verifiche Ambientali, PRIMA di entrare nella CdS ex art. 15 DL 124/2023, ottiene la sua determinazione regionale e con quella entra appunto in conferenza, senza modificare di una virgola il progetto così verificato. OPPURE entra in CdS art. 15 DL 124 con tutta la documentazione necessaria per le verifiche. In questo caso l’Autorità procedente è la SdM che cercherà anche di ottenere la riduzione di alcuni tempi previsti da un altro DL del 2017, mi risulta mai abrogato, ma che qui sarebbe lungo spiegare. Nel primo caso i vantaggi procedimentali della ZES si riducono di molto, dato che la maggior parte dei problemi sono stati risolti nelle conferenze di VAS e di VIA.
Il principio dell’once-only e dei portali e conseguente modulistica. Questo tema è strettamente legato alle Valutazioni. Chi le frequenta sa che la VIA ha bisogno di una modulistica ben precisa caricata in un certo modo sul portale delle valutazioni in Umbria. Ma questo portale non coincide con i documenti che carichiamo sul S.U.D. e non so se il Dipartimento si prenderà la briga di caricare i documenti sul portale regionale. Bisognerà stabilire un raccordo “fluidificante” tra Regione e SdM: spero nella fattiva collaborazione tra Unità di Missione Umbria e Struttura nazionale.
La durata degli interventi e la necessità di una convenzione (urbanistica?). Gli interventi “zessabili” sono, per la maggior parte, degli interventi complessi e andrebbero conclusi nei termini triennali di un PdC. E anche gli oneri concessori (rectius: contributivi), e soprattutto gli extra-oneri oggi devono retti da una convenzione tra Comune e privato. Come abbiamo visto, l’Autorizzazione Unica può avere la “forza” di dichiarare la pubblica utilità, l’indifferibilità e l’urgenza per eventuali opere. Ma chi espropria chi? L’Autorizzazione Unica costituisce delega dell’autorità espropriante? In favore di chi? Del privato? Del Comune? Con quali modalità indennitarie? In quanto tempo?
Lo “Zes-appeal”. Lo Zes-appeal è quel fenomeno per cui alcuni territori rischiano di essere più appetibili poiché lì la snellezza procedimentale si lega ai vantaggi fiscali (contributi, bonus assunzioni, iper-ammortamento, ecc.). Nel raggio di qualche centinaio di metri il valore di un investimento imprenditoriale cambia radicalmente. Una sorta di “rendita ricardiana” del contemporaneo. Questo fenomeno può portare a qualche squilibrio territoriale, soprattutto se visto nell’ottica dei confini amministrativi. Perché è un’ottica che non può più applicarsi alla valutazione ambientale dei progetti. Lo dico agli ottimi amici degli uffici regionali: valutare con i soliti parametri ambientali, ristretti nei confini comunali, rischia di vanificare alcuni investimenti. È chiaro che alcuni Comuni umbri, a ridosso della E45 o delle grandi strade di collegamento extra-regionali, che rientrano in quelli dove vi sono le agevolazioni, saranno sottoposti a una “pressione insediativa” doppia rispetto agli altri Comuni. E quindi i canonici parametri del consumo di suolo, della permeabilità (anche ecologica, ecc.), dovranno essere estesi a un dominio geografico più ampio.
Il ruolo del Comune. In tutta questa procedura il Comune rischia di rimanere schiacciato tra due logiche: quella dell’impresa, da sotto, e quella dello Stato, da sopra. Esso, infatti, interviene solo nelle CdS indette dal Dipartimento e in quelle della Regione, sempre su proposta o con la presenza del Dipartimento. Non voglio riesumare la pianificazione d’area vasta, concetto in voga tra gli urbanisti “puri”, perché in quei termini forse oggi non funzionerebbe. Ma è evidente che forse va ricercato un nuovo equilibrio nel governo, e anche nella governance intra-regionale, per non lasciare dei Comuni anche piccoli, da soli, a fronteggiare magari un investimento e un progetto molto significativo sul territorio. Perché in Umbria la ZES servirà per qualche insediamento produttivo: certo non per i porti, non per il mercato ittico. È probabile invece che lo vedremo per l’agricoltura e per il turismo. E allora il Comune è chiamato a esprimersi in 30 giorni in quest’ossimoro (che cosa è se non un ossimoro una conferenza “asincrona”, dove cioè le persone non si vedono e si inviano dei pareri scritti?), anche in caso di variante al PRG. Ma in questo caso è solo il Consiglio comunale che può decidere sulla variante e quindi dovrà aver delegato il funzionario a emettere il proprio parere in Conferenza. Ma il Consiglio ha dei termini precisi per le convocazioni e il conseguente deposito in Segreteria degli elaborati e dell’istruttoria dell’Ufficio, che a questo punto ha (al massimo) 20 giorni per fare l’istruttoria tecnica. E 20 giorni per concordare con la propria amministrazione i contenuti della convenzione nella quale obbligare l’investitore a qualche sforzo in più in termini di compensazione e di mitigazione. Non dimentichiamo che la ZES nasce per favorire gli investimenti e che il Comune, in sede di Conferenza è solo inter pares, e che dunque anche un suo eventuale parere negativo potrebbe essere superato dal provvedimento definitivo (Autorizzazione Unica).
Infine, per gli imprenditori.
Per il procedimento ZES vi è necessità di una qualità progettuale alta. Vuol dire elaborati tecnici chiari, formati in un certo modo, completi e portati a un livello di definizione pari all’esecutivo (quello che serve per un PdC, insomma). Significa investire da subito sui tecnici. Dico tecnici perché vi è necessità di un pool di progettazione con competenze plurime. C’è bisogno dell’architetto, ma anche dell’ingegnere, del commercialista, del legale perché il disallineamento di qualche termine potrebbe portare a conseguenze poco favorevoli all’investimento.
Bastia Umbra 17 aprile 2026, Cinema teatro Esperia
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